|
Новый закон о Кабмине вернет Президенту утраченные в прошлом году полномочия и ограничит в свободе действий правительство. Однако Тимошенко обрежет своему правительству крылья без зазрений совести – история с принятием действующего закона о Кабмине научила ее тому, что единократное отступление может помочь достигнуть вершины своих надежд.
История
Закон о Кабмине – документ сложной судьбы. О том, что его необходимо принять, политики говорили вслух еще во времена позднего Кучмы. Но тогдашнему Президенту неплохо правилось и без него – неопределенность в распределении полномочий между главой государства и Кабмином играла на руку Банковой. Взаимодействие Администрации Президента с правительством основывалось в основном на довольно свободной трактовке Банковой положений Конституции, которые априори выводили на первый план фигуру главы государства. Такая ситуация, в общем-то, устраивала всех представителей тогдашнего провластного лагеря. Четкая же регламентация полномочий и обязанностей Кабмина оставалась лишь пожеланием оппозиционеров – «нашеукраинцев», «бютовцев» да социалистов.
Ситуация изменилась после вступления в силу изменений в Конституцию и прихода в кресло Президента Виктора Ющенко. Пока в кресле премьера пребывали номинальные соратники главы государства – «оранжевые» Юлия Тимошенко и Юрий Ехануров – особой потребности в законе о Кабмине страна в принципе не ощущала. Но вот когда на посту главы правительства «возобновился» идейный оппонент Ющенко - Виктор Янукович, новая власть начала вслух заявлять о том, правила политической игры между Банковой и Грушевского должны быть очерчены в ближайшее время.
Обоюдному желанию сторон обозначить свои зоны влияния даже был посвящен отдельный пункт памятного Универсала национального единства – там шла речь о том, что соответствующий законопроект в Верховную Раду должен внести Президент. Однако уже через несколько недель после подписания Универсала Янукович, немного поотершись в кресле, взял инициативу в свои руки: в недрах его правительства началась подготовка проекта нового закона о Кабмине, заметно урезающего полномочия Президента.
Что было дальше – все мы помним. Регистрация в Раде сразу двух законопроектов, утверждение парламентом «кабминовского» варианта закона, президентское вето и его преодоление «антикризисниками», ставшее возможным лишь благодаря посильной помощи со стороны БЮТ.
Принятие закона о Кабмине фактически положило конец войне между Президентом Ющенко и правительством Януковича – победу нокаутом получило последнее. Позже Банковая неоднократно пыталась оспорить отдельные положения закона в Конституционном суде, а когда эти попытки не дали результата, не стеснялась называть принятие этого закона высшим проявлением политической коррупции в парламенте пятого созыва. «Бютовцы», сами приложившие руку к тому, чтобы сказка о Януковиче стала былью, согласно кивали – «обрезание» полномочий Президента законом о Кабмине радикализировало позицию главы государства и окончательно склонило его к мысли о том, что Раду нужно распускать. Чего, собственно, и добивался БЮТ…
Когда итоги выборов-2007 были уже подведены и на горизонте замаячил призрак «демократической коалиции», принятие Радой изменений в закон о Кабмине провозгласил одним из приоритетов еще не созданного большинства блок НУНС. Согласно первоначальному плану действий «демократов», принятие новой редакции этого закона должно было произойти еще до утверждения кандидатуры нового премьера. Впрочем, когда стало ясно, что такого не случится, рабочая группа в составе представителей обеих сил-коалициантов, а также специалистов из Секретариата Президента, продолжила работу над этим проектом, и на прошлой неделе он таки был зарегистрирован в Аппарате Верховной Рады.
Президент
Главная черта предлагаемого депутатам закона о Кабмине – заметное расширение прав и возможностей Президента влиять на работу центрального органа исполнительной власти. Ощутите разницу: если нынешняя редакция закона предусматривает, что «правительство руководствуется в своей деятельности указами Президента, изданными на основе и в исполнение Конституции и законов Украины», то в предлагаемом проекте речь идет о уже том, что «Кабинет Министров обеспечивает выполнение актов Президента Украины». Если закон о правительстве будет принят, то постановления и распоряжения Кабмина будут издаваться на основе не только Конституции и законов Украины (как сформулировано в нынешней редакции закона), но и актов Президента.
Поданный в Раду проект закона о Кабмине наконец решает проблему, которая издавна беспокоила Президента: имеет ли он право отвергнуть предложенную ему коалицией для внесения в ВР кандидатуру премьер-министра или нет. Ответ на этот вопрос, несомненно, должен обрадовать главу государства – он имеет право «поинформировать Верховную Раду о невозможности внесения предложенной кандидатуры», если коалиция, направляя ему представление на премьера, нарушила Конституцию и закон о Кабмине, предложенный кандидат не соответствует очерченным в законе требованиям, а также «по другим основаниям, предусмотренным Конституцией Украины». По сути, это означает, что Президент сможет «заворачивать» предложенную коалицией кандидатуру сколько угодно раз.
Новый закон о Кабмине, кроме того, отберет у коалиции право предлагать кандидатуру премьера, если Президент по каким-либо причинам не сделает это на протяжении положенных по Конституции 15 дней.
Принятие Радой нового закона о Кабмине делает невозможным повторение позапрошлогодней истории, произошедшей с министром иностранных дел Борисом Тарасюком. В новой редакции закона предусматривается, что увольнение «президентских» министров – иностранных дел и обороны – происходит исключительно по представлению Президента. Теоретически, правда, попросить депутатов уволить этих министров может и премьер, однако для этого ему все равно нужно заручиться согласием главы государства. Подача представлений на «президентских» министров тоже становится исключительной прерогативой Банковой (нынешняя редакция закона о Кабмине разрешает вносить их коалиции, если Президент не сделает этого на протяжении 15 дней после освобождения соответствующего кресла).
В новом проекте отсутствует довольно обширный фрагмент ныне действующего закона, касающийся так называемой процедуры контрассигнации – скрепления некоторых категорий указов Президента подписями премьера и министра, отвечающего за его выполнение. Если нынешняя редакция закона предусматривает, что члены Кабмина могут посчитать подписание указа главы государства невозможным и вернуть его на Банковую, то новая редакция предписывает им «безотлагательно» подписать его.
Предложенный законопроект специально расшифровывает положение статьи Конституции, позволяющее Президенту приостанавливать действие актов Кабмина при подозрении на их неконституционность с одновременным обращением по этому поводу в КСУ. Памятуя о том, как подчас сложно шла реализация этого положения относительно некоторых постановлений Кабмина Януковича, Банковая, по всей видимости, настояла, чтобы в новом проекте было четко прописано, что приостановление Президентом действия актов Кабмина обозначает «приостановление совершения любых действий любыми органами и лицами действий, направленных на выполнение приостановленных актов Кабмина».
Проект закона о Кабмине полностью меняет модель взаимоотношений правительства и с «президентскими» органами власти – Секретариатом Президента и СНБО. Если ныне действующий закон констатировал: «Кабмин взаимодействует с СНБО и Секретариатом Президента», то предложенный проект наделяет Совбез правом координировать и контролировать деятельность органов исполнительной власти в сфере нацбезопасности и обороны. Кроме того, правительство должно «обеспечивать выполнение решений СНБО, введенных в действие указами Президента».
А еще членам Кабмина предписано «отвечать на обращения Секретариата Президента и предоставлять ему информацию, необходимую для выполнения возложенных на него задач». Контраст с нынешней формулировкой: «должностные лица Секретариата Президента... не имеют права давать поручения Кабмину и членам Кабмина» выглядит очевидным.
Еще одним новшеством, которое соседствует с гранью этики во взаимоотношениях между органами власти, может считаться замена фразы «Члены Кабмина... не могут входить в состав консультативных, совещательных и других органов и служб, создаваемых Президентом Украины» на «члены Кабмина могут по согласованию с премьер-министром включаться...» и дальше по тексту. Заметим, член Кабмина, попавший в состав такого органа, работает в созданных при Президенте органов «на общественных началах», то есть бесплатно.
Показательным новшеством предлагаемого закона является очевидное возобновление справедливости относительно главы государства – в ныне действующем документе Президента «забыли» включить в список субъектов инициативыв принятии актов Кабмина (хотя, например, для Севастопольской ГГА там место нашлось).
Наконец предложенный законопроект гарантирует, что Президент всегда будет в курсе того, что происходит на заседаниях Кабмина – ему направляются протоколы и стенограммы правительственных «посиделок».
Кабмин
Предложенный на рассмотрение парламента законопроект о правительстве, как было показано выше, существенно расширяет влияние Президента на функционирование в Украине исполнительной власти. Относительно же самого Кабмина, то сфера его компетенций не ограничивается – скорее, в поле работы правительства расставляются маячки, четко регламентирующие его работу, сводят к минимуму возможности для «самодеятельности» как Кабмина в целом, так и его лидера в частности.
Для начала стоит обратить внимание на любопытное новшество, касающееся изменения требований к члену Кабмина, предложенное законодателем в новом проекте закона. «Не могут быть назначенными на должности членов Кабмина лица, имеющие судимость», – написано в законопроекте. Фраза «...не погашенную и не снятую в установленном законом порядке», которой заканчивается это предложение в нынешней редакции закона, по-видимому, потерялась. Не без умысла, – подозревают законодателя самые внимательные читатели: таким образом можно застраховаться от, к примеру, возвращения в Кабмин Виктора Януковича, имевшего в свое время проблемы с законом. Правда, не исключено, что чаяниям авторов этого нововведения не суждено сбыться – ведь снятие судимости в устновленном законом порядке означает ее анулирование, то есть фактическое отсутствие. В любом случае, без вердикта КСУ по этому поводу в случае чего, кажется, разобраться не удастся.
Предлагаемый проект закона о Кабмин ограничивает количество вице-премьеров до четырех. Столько же заместителей будет позволено иметь каждому министру.
Существенно планируется изменить процедуру утверждения премьер-министра Верховной Радой. Если сейчас кандидат в главы Кабмина выступает перед парламентариями с программным заявлением, а собственно программу обязан представить на рассмотрение Рады на протяжении месяца после своего утверждения, то после принятия нового закона премьер должен будет представлять программу своего правительства прямо на процедуре своего утверждения, то есть, по сути, в отсутствие сформированного состава Кабмина, который будет выполнять эту программу.
Казалось бы, такое новшество должно повысить роль премьер-министра в функционировании Кабмина: ведь глава правительства отныне волен подбирать в свою команду исполнителей программы, презентованной собой лично и, соответственно, выставлять собственные критерии к своим потенциальным подчиненным. Однако текст законопроекта не дает премьеру возможности «развернуться»: из ныне действующего закона предлагается удалить положения, согласно которым глава правительства направляет, координирует и контролирует работу членов Кабмина, руководителей других центральных органов исполнительной власти, местных госадминистраций и дает обязательные для выполнения этих лиц поручения.
Кроме того, из-под контроля премьера выводится процесс назначения заместителей министров. Если ныне действующий закон предписывал министрам нарабатывать предложения относительно кандидатур своих заместителей, а выносить их на рассмотрение Кабмина имел право выносить только премьер, то новый проект позволяет вносить соответствующее представление самим министрам.
Кроме внутриполитического аспекта деятельности ограничиваются и возможности премьера по ведению внешней политики: проект предусматривает, что все отношения премьера с правительствами других государств, ведение переговоров и подписание международных договоров должны происходить в соответствии не только с законами Украины (как это зафиксировано в законе сейчас), но и с актами Президента Украины.
Если закон о Кабмине будет принят, правительство сможет принимать решения исключительно на своих заседаниях и только в результате обсуждения – таким образом в принципе ликвидируется возможность принятия распоряжения Кабмина путем опроса его членов. Кроме того, деятельность Кабмина предлагается сделать более открытой – все проекты правительственных актов и уже принятые им постановления и решения предлагается размещать на официальном сайте.
Существенно урезаются предложенным проектом полномочия Кабмина в отношениях с местной властью. У правительства планируется отобрать гарантированное нынешним законом право отменять полностью или в отдельных частях акты местных государственных администраций, а также налагать на их руководителей дисциплинарные взыскания за неудовлетворительную работу – теперь об этом Кабмин может только ходатайствовать перед Президентом.
Кроме того, у правительства отобрано право согласовывать кандидатуры заместителей глав местных администраций, осуществляющий полномочия в сферах, принадлежащих к предметам ведания Кабмина (то есть практически всех).
Закон один для всех?
В предложенном Верховной Раде законопроекте можно найти отголоски предвыборной программы пропрезидентского блока «Наша Украина – Народная самооборона». По всей видимости, именно по настоянию «нашеукраинцев» в текст проекта была включена норма о том, что «члены Кабинета министров за совершение правонарушений несут ответственность в соответствии с законом». Эта новелла выглядит достаточно странно, если учесть, что никакого иммунитета от действия закона у членов Кабмина никогда и не было.
В продолжение деклараций об упразднении всех льгот и привилегий высоких должностных лиц со статьи «Условия оплаты работы и другого обеспечения премьер-министра Украины» авторы убрали упоминание о том, что премьер может рассчитывать на санитарно-курортное обеспечение, а также, что какие-то льготы положены главе правительства в отставке.
Кроме того, у министров отбирается возможность приватизировать служебное жилье, предоставляемое им на время пребывания на должности (это, по всей видимости, еще один привет Виктору Януковичу, который, по слухам, пытался приватизировать свою госдачу) и отменяется страховка за государственный счет. Не поднялась у авторов законопроекта рука на то, чтобы убрать из закона положение о выделении помощи на погребение умершего члена Кабмина.
Впрочем, сэкономить дополнительные средства для бюджета авторы проекта закона о правительстве могли бы, радикально изменив поход к начислению пенсий членам Кабмина. В предложенном ими документе предлагается вместо пенсии в размере 70-80% от размера зарплаты действующего министра начислять бывшим членам Кабмина пенсии на условиях закона о госслужбе. Во-первых, это представляется странным хотя бы потому, что министры государственными служащими не является – это положение осталось проекту в наследство от ныне действующего закона о Кабмине. Во-вторых, это положение может увеличить бюджетные расходы на содержание экс-министров: закон о госслужбе предусматривает, что служащим на пенсии начисляется 80-90% их должностных окладов без ограничения граничного размера пенсии (причем независимо от того, будут они продолжать работать или нет).
Примечательно, что эти нововведения будут касаться не только министров, занимающих посты сейчас, но и пенсионеров «родом» из предыдущих украинских правительств, а также Кабинетов Министров Украинской ССР.
Политика
Ожидается, что этот законопроект будет внесен в сессионный зал уже в самое ближайшее время. Каковы его шансы на прохождение через парламент?
Единственная сила, высказавшаяся категорически против предложенного проекта, – КПУ, назвавшая его за явную пропрезидентскость «десятью шагами навстречу Кучме». Нет явных причин поддержать закон о правительстве и у «регионалов» с «литвиновцами». Впрочем, судьба этого документа будет зависеть в первую очередь от сил-коалициантов.
И если позиция блока НУНС вряд ли будет отличаться от мнения Секретариата Президента, считающего этот проект нужным и адекватным, то «бютовцы» до последнего времени держали интригу.
Сначала их лидер, казалось, с удивлением заметила, что внесенный в Раду законопроект «сокращает полномочия Кабмина», и ее политическая сила «будет его изучать». Еще бы: за Тимошенко никогда не замечались мазохистские склонности, и урезать властные полномочия собственными руками ей, конечно, будет сложно.
Но уже сегодня оказалось, что БЮТ таки поддержит этот закон – чтобы сберечь гармонию с главой государства. Почему Тимошенко идет на это? Чтобы не подвергать риску эфемерное единство внутри демкоалиции? Чтобы доказать всему отечественному политикуму, что ее политическая сила – ответственный партнер, который всегда выполняет обещанное?
Вполне возможно. Но кроме того, не лишним было бы вспомнить, как «бютовцы» аргументировали свое участие в голосовании за ныне действующий закон о Кабмине. Тогда Александр Турчинов, не скрывая торжества в голосе, объяснял: «Этот закон БЮТ принимал под себя». Уже скоро – пророчил он – по этому закону будет жить и править премьер Тимошенко. Тогда над ним смеялись, но сейчас обещанное Турчиновым стало реальностью.
Сейчас БЮТ будет голосовать за закон о Кабмине со своеобразным ощущением дежа вю. Предложенный проект закона о Кабмине – на самом деле закон о сильном Президенте. Который Тимошенко тоже будет принимать под себя. Так что еще не понятно, кто на самом деле выиграет от прохождения через Раду пропрезидентского Закона о Кабмине... | 
